2019年04月23日
 
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专家解读《生产安全事故应急条例》
来源:中央应急管理部 作者:港北区应急管理局 发布日期:2019-03-05 09:55 阅读:750

中国政法大学法治政府研究院教授 林鸿潮

《生产安全事故应急条例》(以下简称《条例》)的一个重要特色就是格外重视应急救援准备这个环节,充分体现了公共应急立法理念的更新,将应急管理中“关口前移”“有备无患”“预则立、不预则废”的思想落实得十分彻底,对于将来其他同类法律、法规的制定提供了很好的借鉴。从另外一个角度来看,《生产安全事故应急条例》能不能实施好,关键就取决于应急救援准备制度能不能实施好。而要做好应急救援准备工作,地方各级政府及其主管部门和生产经营单位需要按照《条例》的要求重点建立五项制度。

应急预案制度

尽管各级人民政府及其相关部门和重要的生产经营单位早就制定了生产安全应急预案,但此次《条例》规定的应急救援预案制度相对于以往,无疑要严格、细密得多。一是明确规定编制应急救援预案要以风险识别和评估为基础,不能简单照搬照抄;二是详细地规定了应急救援预案更新的条件,这对于保证预案的可操作性和适应性非常重要;三是规定了应急救援预案要公开,公开既有利于预案实施涉及的相关主体熟悉其内容以便于理解操作,又可以倒逼预案的制定者提高预案编制质量。可以说,要实施好《条例》,首先就要把应急救援预案管理制度的这几项要求落到实处。

应急演练制度

以往有一些应急法律、法规本着“宜粗不宜细”的陈旧立法理念,对应急准备的保障措施规定得大而化之,让制度没有“牙齿”,实施效果不佳。《条例》注意到了这一点,在应急演练方面的规定非常“到位”,一是把演练的频率说得很清楚,没有留下什么模糊地带,二是规定要进行抽查,抽查不合格的要整改。有了这两条,应急演练就能真正落实,各级政府及其相关部门要尽快把操作性的措施拿出来。

应急救援队伍制度

《条例》对应急救援队伍的规定,一是充分考虑了近年来应急救援力量的建设和行业发展成果,比较科学合理;二是规定了应急救援队伍建设的情况要向主管部门和人民政府报送,还要向社会公开。应急队伍建设的人财物投入比较大,在各项应急准备制度中的实施难度是最大的,需要地方各级人民政府及其相关部门下足功夫,除了《条例》对生产经营单位规定的罚则之外,在行政系统内部还要建立起相应的问责机制。

应急储备制度

《条例》规定,县级以上地方人民政府应当储备必要的应急救援装备和物资,并及时更新和补充;高危行业生产经营单位和有关人员密集场所经营单位,应当配备必要的应急救援器材、设备和物资,并进行经常性维护、保养,保证正常运转。考虑到不同地区的地方政府和不同行业的生产经营单位需要储备什么设备和物资,差别比较大,很难统一规定储备的规模、品种和更新频率。这就需要相关行业的监管部门出台具体配套制度,结合本行业的特点把这项内容细化下来,特别是要规定刚性的监督检查措施,让这项制度落地。

应急值班制度

《条例》规定县级以上人民政府及其负有安监职责的部门、重点监管行业的生产经营单位和应急救援队伍都要建立应急值班制度,配备应急值班人员,规模较大、危险性较高的危险物品的生产、经营、储存、运输单位还要成立应急处置技术组,实行24小时应急值班,接着规定了对应急管理人员的教育和培训。这就把应急准备的责任落实到了单位、落实到了队伍、直至落实到了人。为了实施好应急救援队伍建设和应急值班等制度,需要从安全生产应急人才培养、从业档案记录、工资和社保待遇保障等方面加以细化落实。

《生产安全事故应急条例全文》

第一条 为了规范生产安全事故应急工作,保障人民群众生命和财产安全,根据《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国突发事件应对法》,制定本条例。

第二条 本条例适用于生产安全事故的应急工作;法律、行政法规另有规定的,适用其规定。

第三条 国务院统一领导全国的生产安全事故应急工作,县级以上地方人民政府统一领导本行政区域内的生产安全事故应急工作。

县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门在各自职责范围内,负责有关行业、领域的生产安全事故应急工作。

县级以上人民政府安全生产监督管理部门指导、协调本级人民政府其他负有安全生产监督管理职责的部门和下级人民政府的生产安全事故应急工作,具体由其承担应急工作职责的机构组织实施。

乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府派出机关应当协助上级人民政府及其有关部门依法履行生产安全事故应急工作职责。

第四条 县级以上人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门和乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府派出机关应当针对可能发生的生产安全事故的性质、特点和危害,制定相应的应急预案,并依法向社会公布。

生产经营单位应当针对本单位可能发生的生产安全事故的种类、特点和危害,制定相应的应急预案,并向本单位从业人员公布。

生产经营单位的应急预案应当与所在地县级以上地方人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门制定的应急预案相衔接。

第五条 生产安全事故应急预案应当符合有关法律、法规、规章和标准的规定,具有针对性、实用性和可操作性,明确规定应急组织体系、人员职责分工以及应急程序和措施。

第六条 生产安全事故应急预案的制定单位应当在应急预案公布之日起20日内将应急预案报送备案。其中,县级以上地方人民政府制定的应急预案应当报送上一级人民政府备案;县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门制定的应急预案应当报送本级人民政府备案;生产经营单位制定的应急预案应当报送所在地县级以上地方人民政府负有安全生产监督管理职责的部门备案。

受理备案的机关发现应急预案不符合本条例第五条规定的,应当责令制定单位限期修改,并重新报送备案。

第七条 县级以上地方人民政府以及县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门和乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府派出机关,应当至少每3年组织一次生产安全事故应急预案演练。

生产经营单位应当根据本单位可能发生的生产安全事故的种类、特点,至少每2年组织一次应急预案演练。其中,危险物品的生产、经营、运输、储存单位以及矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位,应当至少每年组织一次应急预案演练,并将演练情况报送所在地县级以上地方人民政府负有安全生产监督管理职责的部门。

县级以上地方人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当对生产经营单位的应急预案演练进行抽查;发现演练不符合要求的,应当当场予以纠正或者要求限期改正。

第八条 县级以上人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门可以根据生产安全事故应急工作的实际需要,在重点行业、领域单独建立或者依托有条件的生产经营单位、社会组织共同建立应急救援队伍。

第九条 危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位,应当建立应急救援队伍。其中,生产经营规模较小、依法可以不建立应急救援队伍的单位,应当指定兼职的应急救援人员,并可以与邻近的应急救援队伍签订应急救援协议。

工业园区、开发区等产业聚集区域的生产经营单位,可以联合建立应急救援队伍。

国家鼓励生产经营单位和其他社会力量建立提供社会化应急救援服务的应急救援队伍。

第十条 应急救援人员应当具备相应的专业知识、技能、身体素质和心理素质,经培训合格后,方可参加应急救援工作。

应急救援队伍应当配备应急救援所必需的装备和物资,并定期组织训练。

第十一条 生产经营单位应当及时将本单位应急救援队伍建立情况报送所在地县级以上地方人民政府负有安全生产监督管理职责的部门。

县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当将本行业、领域的应急救援队伍建立情况定期通报本级人民政府安全生产监督管理部门。

第十二条 下列单位应当建立应急值班制度,配备应急值班人员:

(一)县级以上人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门;

(二)危险物品的生产、经营、储存、运输单位以及矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位;

(三)专职应急救援队伍。

第十三条 生产经营单位应当组织从业人员进行应急教育和培训,保证从业人员具备必要的应急知识,了解风险防范和应急处理措施。

第十四条 发生生产安全事故后,生产经营单位应当立即启动应急预案,按照国家有关规定报告事故情况,并采取下列应急措施:

(一)迅速控制危险源,组织抢救遇险人员;

(二)停止现场作业,组织现场人员撤离,通知可能受到事故影响的单位与人员;

(三)防止事故危害扩大和发生次生灾害的必要措施;

(四)根据需要请求邻近的应急救援队伍参加救援;

(五)向参加救援的应急救援队伍提供相关技术资料、信息和处置方法;

(六)维护事故现场秩序,保护事故现场并及时收集证据;

(七)法律、法规规定的其他应急措施。

第十五条 有关地方人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门接到生产安全事故报告后,应当立即启动相应的应急预案,按照国家有关规定上报事故情况,并采取下列应急措施:

(一)研判事故发展趋势及可能造成的危害;

(二)通知可能受事故影响的单位与人员、隔离事故现场、划定警戒区域、疏散受到威胁的人员、实施交通管制;

(三)依法发布调用和征用应急资源的决定;

(四)维护现场秩序,组织安抚遇险人员和遇险遇难人员亲属;

(五)依法发布事故信息;

(六)法律、法规规定的其他应急措施。

生产安全事故的威胁和危害得到控制或者消除后,有关地方人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门应当停止执行依照本条例和有关法律、法规采取的应急措施。

第十六条 应急救援队伍接到有关人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门的救援指令或者签有应急救援协议的单位的救援请求后,应当立即参加生产安全事故应急救援。

第十七条 发生生产安全事故后,有关人民政府认为有必要的,可以设立应急救援现场指挥部,指定现场指挥部总指挥。现场指挥部成员应当包括政府及其有关部门负责人、应急救援专家、应急救援队伍负责人、事故发生单位负责人等。

第十八条 现场指挥部按照本级人民政府的授权组织制定并实施现场应急救援方案,协调、指挥有关单位和个人参加现场应急救援。

参加生产安全事故现场应急救援的单位和个人应当服从现场指挥部的统一指挥。

第十九条 在应急救援中发现可能直接威胁救援人员生命安全或者造成次生灾害等情况时,现场指挥部或者负责统一指挥应急救援的地方人民政府及其有关部门应当立即采取相应措施消除隐患,降低或者化解风险;必要时,可以暂时撤离救援人员。

第二十条 生产安全事故发生地人民政府有关部门应当为应急救援提供通信、交通运输、医疗、气象、水文、地质、电力、供水等保障,为救援人员提供必需的后勤保障,为受到危害的人员提供避难场所和生活必需品。

第二十一条 现场指挥部或者负责统一指挥应急救援的地方人民政府及其有关部门应当完整、准确地记录生产安全事故应急救援的重要事项,妥善保存相关原始资料和证据。

第二十二条 事故调查组应当对被调查生产安全事故的应急救援工作进行评估,并在事故调查报告中作出评估结论。

第二十三条 县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定,对在生产安全事故应急救援中伤亡的人员及时给予救治和抚恤;符合享受工伤保险条件的,依法享受工伤保险待遇;符合烈士评定条件的,按照国家有关规定评定为烈士。

第二十四条 县级以上地方人民政府和县级以上人民政府有关部门违反本条例规定的,由其上级行政机关或者监察机关责令改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第二十五条 生产经营单位未按照规定制定生产安全事故应急预案、定期组织应急预案演练,或者未按照规定对从业人员进行应急教育和培训的,依照《中华人民共和国安全生产法》的有关规定追究法律责任。

第二十六条 发生生产安全事故后,生产经营单位未立即采取相应的应急措施,造成严重后果的,依照《中华人民共和国突发事件应对法》的有关规定追究法律责任。

第二十七条 生产经营单位违反本条例规定,有下列情形之一的,由县级以上人民政府负有安全生产监督管理职责的部门责令限期改正;逾期未改正的,处2万元以上5万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款:

(一)未按照规定将应急预案报送备案的;

(二)未按照受理备案的机关的要求对应急预案进行修改的;

(三)未按照规定报送应急救援队伍建立情况的;

(四)未按照规定建立应急值班制度、配备应急值班人员的。

第二十八条 有关单位或者个人违反本条例规定,不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予处罚。

第二十九条 本条例2019年4月1日起施行。